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杭州市政府为民办实事工作绩效评估体系研究
2018-07-02

一、绪论

(一)研究背景

纵观全球局势,一个国家或地区能否在新一轮竞争中赢得主动,不仅取决于以经济和科技为核心的综合国力,更取决于一国的政府绩效。可以说,一个运行高效的政府是推动国家发展的重要保障,有利于降低国家的行政成本、提升公共服务水平,甚至增强政府的合法性。

20世纪以来,为了应对财政赤字和公众信任等问题科技进步、全球化进程加快、国际竞争激烈、人民民主意识增强及社会的行政民主化诉求增多等一系列新变化,并解决财政赤字和公众信任等问题,西方国家开始推行重塑政府形象的“新公共管理”运动,并着眼于提升政府绩效,普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估工作,政府绩效评估也随之成为了现代西方政府推动行政制度创新的重要工具。

在经济全球化和我国经济转轨的时代背景下,随着体制改革的不断深化,我国各级政府也开始了对服务型、责任型和效能型政府的建设,以期能够更好地满足人民群众的需要,规避计划经济体制的残存弊端,提高政府效率、效果和效能。提升政府机关绩效水平、完善政府绩效评估机制,成为了当前我国行政体制发展的基本目标和重要路径,越来越受到我国各级政府的重视。

要使我国政府绩效水平得到真正意义上的提升,首先必须建立起一套科学的、符合政府发展目标的绩效评估机制。当前,我国正处于从“管制型”政府向“服务型”政府转型的过程中,“以人为本”、真正满足人民需要是当前我国各级政府最主要的发展目标。因此,对于我国各级政府而言,以科学发展观为统领,以“以人为本”的正确政绩观为导向,认真研究、制定全面科学的政府绩效考核与评估机制,成为了大势所趋。

20世纪90年代以来,我国各地对政府绩效管理与评估进行了一系列探索和实践。然而,目前我国地方政府绩效评估总体上还处于成长阶段,理论基础及评估方法尚不成熟,评估导向不甚明确,评估执行也不规范,可以长久贯彻落实的评估模式寥寥无几,这最终让我国地方政府绩效考核与评估工作难以收到预期的效果。

(二)研究意义

党的十六届六中全会强调,构建社会主义和谐社会,必须坚持以人为本,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。在中纪委第七次全会上,胡锦涛总书记强调,要心系群众、服务人民,下大气力解决好群众反映强烈的突出问题,下大气力做好关心困难群众w6610.com利来国际生活的工作,多办顺应民意、化解民忧、为民谋利的实事。省委、省政府也高度重视民生问题,把为民办实事、努力解决民生问题、促进社会和谐稳定摆上了工作的重要位置,审时度势作出建立为民办实事长效机制的重要决策。这一形势下,全国各级地方政府立足于人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,陆续推进开展了为民办实事工作。

杭州市政府的为民办实事工作始终走在全国各城市的前列。2002年,在梳理分析社会评价意见的基础上,杭州市在全国率先系统地提出了破解人民群众最关注的“七难问题”的工作目标。2007年,通过对上一年度社会评价意见的梳理,又将“七难问题”发展为了“7 + 2”的“破七难”框架。2008年上半年,市委、市政府又推动形成了“7+X”新框架,进一步丰富“破七难”的内涵,实现“破七难”的与时俱进。

市政府每年都在为民办实事项目上投入大量资金,因此,为保证为民办实事项目得到有效落实,真正解决人民群众的各方面难题,必须加强对实施单位的督查,开展实事项目绩效评估。

2007年10月,杭州市人民政府办公厅印发了《市政府为民办实事项目绩效考核办法》(杭政办函〔2007〕311号),正式启动了市政府为民办实事工作绩效考核。三年来,市政府在向广大市民、人大代表、政协委员以及市级各部门等社会各界广泛征求意见的基础上,每年确定市政府为民办实事项目。通过“征集汇总——分解执行——督查评价——整改反馈”的工作机制,有效推动了市政府为民办实事工作的实施,推动政府为民办实事工作持续改进,取得了明显的成效,受到了群众的欢迎。

但与国内外政府绩效评估模式相比,杭州市为民办实事绩效评估无论在理论层面还是实践操作层面,都还面临一系列问题和挑战。因此,认真总结几年来的杭州市政府为民办实事工作的经验与问题,深入研究为民办实事绩效评估,不仅能推动市政府为民办实事工作的长效发展,也能为市政府乃至全国各城市制定完善的工作绩效考核评价体系提供依据,进而有利于深入贯彻科学发展观、加强民本意识、推进服务型政府建设。

 

二、国内外政府绩效评估综述

20世纪30年代,西方国家开始在公共管理领域使用“绩效”概念,并由此推动了“政府绩效”这一概念的形成。自此,伴随着大规模的绩效评估实践的展开,西方学术界在政府绩效评估领域的理论研究逐渐兴起,研究成果不断增多。近年来,我国各级政府也对绩效评估工作的开展给予了高度重视,学术界对政府绩效评估领域的研究方兴未艾。

(一)国内外研究现状

1、国外研究现状

迄今为止,西方学者对政府绩效及政府绩效评估仍未形成统一的界定。在西方,政府绩效也称为“政府业绩”、“公共w6610.com利来国际力”和“国家w6610.com利来国际力”等。综合西方国家学者的研究,可以归纳出政府绩效的三大主要内容,即经济绩效、政治绩效和社会绩效。经济绩效表现为经济的可持续发展,表现为国民经济在量和质上的双重提升。政治绩效表现为制度安排和制度创新,政府制度安排能力越强,政治绩效则越高。社会绩效包含的内容极为丰富,总体上是指在经济发展基础上的社会全面进步。从宏观层面上看,政府绩效以特定的政府为关注对象,涉及整个政府活动的成绩和效果。

对于政府绩效评估领域的研究,西方学者也积累了大量的研究成果。总体上,学者们对政府绩效评估的研究重点主要集中在政府绩效评估的理念导向、发展历程、理论实践价值、评估指标体系设计、评估模型及方法等内容上。

在政府绩效评估的理念导向方面,威尔逊认为,政府绩效评估框架应以取得的结果而非投入要素作为评价标准。彼得斯则提出了政府再造的四种模式,即解制型政府、市场化政府、弹性化政府与参与式政府。

在政府绩效评估的发展历程方面,Bouckaert(1992)主要对绩效评估的历史发展情况进行了全面的整理与分析,并系统阐述了各个不同时期,政府绩效评估的阶段性特征。

在政府绩效评估的理论价值方面,Newcomer(1994)和Wholey(1999)等人系统分析了绩效评估的研究及实践意义,并将绩效评估的意义总结为强化目标导向、建立激励机制、提升政府形象、规范绩效改革、矫正政府行为等。

在政府绩效评估的指标体系设计方面,尼格罗认为,政府绩效评估指标体系庞大,评估投入、评估产出、评估质量等指标各有用途。基利则通过研究俄勒冈政府的绩效评估体系,总结介绍了158个具体的评估指标。

在政府绩效评估的模型及方法方面,强调效率、质量、一致性、成本—收益关系这四个维度的“计划评估”模型及锡拉丘兹大学的绩效管理GPP模型是当前绩效评估模型的典型。麦金尼斯、普拉斯特里克、奥斯本等学者也都对政府绩效的评估方法作了系统研究。

2、国内研究现状

我国公共管理学者从20世纪90年代开始对政府绩效评估进行广泛研究。总体上,国内学者的研究主要是对国外文献进行介绍探讨,并在此基础上着眼于中国特殊环境,开展评估指标体系设计和模型构建及方法确定等研究。

在总结介绍国外文献方面,张强、韩莹莹梳理了美国联邦政府绩效评估层级体系的具体内容。范柏乃则从公平、效率及效果三个维度系统阐述了澳大利亚的政府服务绩效指标体系。

在设计指标体系方面,目前,我国学者大体都是通过科学采集样本、利用权威的数据分析工具等方式来构建机关效能评估指标体系。臧乃康提出了基于政治绩效、经济绩效、社会绩效三位立体的绩效评估指标体系设计框架。唐任伍教授设计了一套测度中国省级政府绩效的指标体系,该体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成,共47个指标。高超文、吴丽则认为可以从政府能力的内涵出发,总结出一套关于政府绩效的指标体系。

在构建评估模型和确定评估方法方面,吴建南等人根据政府内部管理系统及为公众服务的外部系统的本质特征,设计了乡镇政府绩效评估模型。而平衡计分卡法、层次分析法、标杆管理法、“3E”评估法等都是目前我国学界用以评估政府绩效的主要方法。

总的来说,目前我国学术界有关政府绩效评估的研究成果浩如烟海,但研究质量却良莠不齐,学界尚未形成统一的理论范式和科学一致的评估体系。此外,我国学界普遍以分散、零碎的研究代替包含理念、价值、实施方法与途径在内的系统研究,且研究以定性研究为主,缺乏成熟的定量研究成果。

(二)国内外政府绩效评估实施状况

20世纪中后期,为了应对财政赤字猛增,行政成本过高,人员冗余、机构膨胀,公众对政府满意度严重下降等危机,以英国的新公共管理运动和美国的政府再造运动为代表的政府绩效改革实践开始盛行。这场持续至今的绩效改革,使得各国政府各自形成了一套良性的政府绩效管理和评估机制。而与西方发达国家相比,我国政府在政府绩效评估方面的实践才不过十余年,还处于探索阶段。

1、国外政府绩效评估发展状况

早在19世纪末,媒体陆续曝光了美国各联邦政府腐化无能的事件,公众对城市政府的信任度迅速下降。1906年,Bruere等人率先发起了对纽约市政府的绩效评估实践,并建立了评估政府活动的成本与投入、评估政府活动的产出及评估社会条件3种绩效评估类型。自1978年的卡特政府以来,政府绩效评估开始获得历届中央及联邦政府的高度重视。为了实现政府绩效评估工作的制度化、规范化,《国家绩效评估报告》、《政府绩效和结果法》等相关报告、法案相继产生。时至今日,美国政府绩效评估已实现了从强调“效率至上”向强调“公平至上”转变。

英国政府的绩效评估开展得最持久、最广泛、最成熟。英国的政府绩效评估可以分为两个阶段,即效率优位阶段和质量优位阶段。从60年代开始,英国就对公共w6610.com利来国际力的进行了评定,到80年代在中央和地方各个部门进行了持续且大规模的“雷纳评审”,通过对政府部门工作的调查、研究、审视和评价活动,重点评审政府机构的经济和效率水平。随后,英国又建立了集目标管理与绩效评估为一体的“部长管理利来国际娱乐网站系统”,并在中央和地方政府都建立起了比较完善的绩效评估体系。进入20世纪90年代,英国政府绩效评估的焦点逐渐变为了“顾客满意”。  

在英、美的带动示范下,公共组织绩效评估在荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大以及亚洲的日本、韩国等国家都得到了广泛的应用。

从发达国家实践情况看,国外政府绩效评估表现出了强调评估制度化、规范化,重视公民导向等特点。

首先,国外政府绩效评估强调绩效评估的制度化。为了实现政府绩效评估的固定化、持续化,美国、荷兰、日本等国家都制定了相关法律。英国和澳大利亚等国家甚至凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度,多数国家还确定了独立机构,负责指导、督促和协调绩效评估工作,并对一些部门进行绩效评估,以避免评价失准现象。

其次,国外政府绩效评估强调绩效评估的规范化。政府部门的职责和工作性质千差万别,为了进行科学的绩效评估,必须提炼出基本规范。国外大多采用“4E”,即经济(Economic)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)、公正(Equity)作为政府绩效评估的规范和标准。在此基础上,再制定相对具体的评估指标体系。如美国总统管理和预算办公室提出了行政部门的“通用衡量标准”,制定了相关绩效基准和等级评估标准。英国财政部发布了《中央政府产出与绩效评估技术指南》,旨在规范绩效评估的内容、方法和程序。

  再者,国外政府绩效评估重视绩效评估中的公民导向。坚持公民导向成为政府绩效评估实践中的重要发展趋势。政府绩效评估强调以人为本,以公民为中心,以满意为尺度。公民是政府所进行的公共管理和公共服务的最终承接者,对政府绩效最有发言权,公民参与原则是绩效评估的基本原则。具体做法有:在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查,民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

绩效评估在国外政府改革中已经发挥了重要的作用。但不可否认,各国政府在开展绩效评估的过程中,仍遭遇了不少棘手难题。比如评估指标体系仍然难以涵盖政府绩效的全部内涵、无法对政府绩效进行完全测度,难以将各政府部门所具有的所有法定职能和目标转化为具体、清晰、量化、可考核且能被广为接受的目标,获取准确的政府绩效利来国际娱乐网站的难度极大等。因此,各国政府绩效评估的实践探索仍在持续进行。

2、国内政府绩效评估实施状况

20世纪90年代以来, 中国受全球化和利来国际娱乐网站技术革命的影响, 在政府改革的过程中引入了绩效评估理念,以期提升政府服务水平, 为推进服务型政府建设注入新的动力。总的来说,我国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段。

一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。这一时期,中国主要开展的是粗放型的部门考评,对部门进行考评的目的往往与完成某项重要任务挂钩,没有固定的评估模式与评估指标,评估实践往往与干部考评相混合,具有很大的随意性。上世纪80年代的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。

二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践探索阶段。这一时期开始出现了普适性的政府绩效评估模式,其特征是将绩效评估作为特定管理机制的一个环节,普遍应用于很多政府机关、事业单位甚至企业。这时的政府绩效评估工作主要包括推行目标考核责任制、实施社会服务承诺制、效能监察和行风评议等。

三是20世纪90年代末至今的实践完善阶段。这一阶段,绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受。理论界开始大量介绍西方国家政府绩效管理的经验和做法,国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验,并结合自身地区和部门的特点,探索并构建绩效评估指标体系,并开始采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。

概括起来,中国政府绩效管理实践有目标考核责任制模式、社会评议模式、效能建设模式和党政领导干部考核、公务员考核模式和“项目导向”模式。

目标考核责任制模式是一种典型的“任务导向”的政府绩效评估模式,它将目标管理(MBO)与评估工具结合起来,也是西方国家早期绩效评估的一种主要形式。社会评议模式的前身是行风评议,即对某些敏感和重点领域的政府部门及其工作人员进行评价,这是一种典型的“公民参与导向”的政府绩效评估模式,与90年代中国一些地方政府开展的社会服务承诺制、政务公开等措施一脉相承,对促进公民监督、公民参与发挥了积极作用。效能建设模式的实质是通过系统引入各种现代管理理念和做法,不断提高政府的办事效率和服务质量,提高政府能力和公务员的素质能力,是一种典型的“能力建设导向”的评估模式。党政领导干部考核和公务员考核模式是一种“人力资源管理导向”的模式,以“德、能、勤、绩、廉”为考核内容,并将考核结果作为干部选拔任用、交流轮岗、奖惩、培训等方面的重要依据,主要目的是为正确地选人用人。

此外,为督促、检查和落实政府的某些专项工作和重点工作,一些地方政府和部门引入了“项目导向”的政府绩效评估模式。该模式并不针对政府全面的工作,而是某些重点工作,因此运用起来较为灵活。

杭州市的政府绩效评估工作已经走在全国各城市前列。可以说,杭州市政府绩效评估体系的建设状况在一定程度上可以反映我国政府绩效评估工作的整体发展情况。近年来,在我国政府绩效评估工作越来越重视人民的需要,全国各级政府也陆续推进开展为民办实事工作的背景下,各级机关部门为民办实事工作成为了杭州市政府开展绩效评估工作的新领域,也成为了现阶段绩效评估工作的重点对象之一。为了有效保障和提升市政府为民办实事工作的成效及水平,杭州市政府建立起了一套为民办实事工作绩效评估体系。

 

三、杭州市政府为民办实事工作及其绩效评估体系

 

杭州市政府于2002年就已系统启动了为民办实事工作。党的十六届六中全会和中纪委第七次全会召开之后,在浙江省委、省政府的推进、指导之下,杭州市政府进一步加强了对民生问题的重视,把为民办实事、努力解决民生问题、促进社会和谐稳定摆上了工作的重要位置,审时度势作出了建立为民办实事长效机制的重要决策。当前,为民办实事工作已成为了杭州市政府各机关部门工作的重要组成部分,在各机关的效能建设过程中发挥着举足轻重的作用。因此,完善对为民办实事工作的绩效评估,建立健全为民办实事工作的绩效评估体系,是杭州市政府绩效评估工作的重点环节。

(一)杭州市政府为民办实事工作

2002年,在梳理分析社会评价意见的基础上,杭州市在全国率先指明了事关人民群众最关心、最直接、最现实的“七难问题”,即困难群众w6610.com利来国际就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、清洁保洁难、办事难,并系统提出了破解“七难问题”的工作目标。2007年,市委、市政府通过梳理上一年度社会评价意见,发现群众对“食品药品安全”和“生态环境保护”两大问题关注度较高,因此对这两大问题给予了高度重视,最终形成了“7+2”的“破七难”框架。2008年上半年,市委、市政府又将社会评价中反映强烈的物价上涨、垄断行业服务等问题纳入“破七难”,形成“7+X”新框架,进一步丰富“破七难”的内涵。而杭州市政府的为民办实事工作,则是指各级机关部门,根据自身的职能定位,围绕“破七难”问题,系统开展的一系列旨在解决七难问题的工作。

总的来说,杭州市政府的为民办实事工作主要围绕“为民”、“办事”及“务实”这三个核心内容展开。

首先,杭州市政府的为民办实事工作突出“为民”。满足人民需要,实现人民愿望,维护人民利益,是杭州市政府各级机关、部门为民办实事工作的出发点和落脚点。因此,为民办实事,就必须解决民众迫切希望解决的问题。杭州市政府将民众迫切希望解决的问题总结为“七难”,市政府相继实施的西湖综合保护、西溪湿地综合保护、“三口五路”综合整治、“一纵三横”和“五纵六路”道路综合整治、背街小巷改善等一系列重大工程则是为民办实事工作的具体体现。

其次,杭州市政府的为民办实事工作突出“办事”。为民办实事工作,关键在于实实在在的实事项目,在于能够解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。根据市委九届十三次全会精神,杭州市政府具体规定了为民办实事工作的20项重点举措,包括加大帮扶救助力度,促进充分就业,建立、完善居民养老保障及医疗保险制度,适当提高企业退休人员节日慰问费,解决外来务工人员子女入学问题,推进优质教育的平民化、普及化、均衡化,完善廉租房制度,启动危旧房改善工程,推进“公交优先”,完善服务利来国际娱乐网站化统一平台,打造“清洁杭州”,加大对“城中村”整治力度,建设智残人托管中心,组织实施好“49100”帮扶工程等。

再者,杭州市政府的为民办实事工作突出“务实”。为民办实事是一项重要基础性工作,也是一项复杂系统性工程。杭州市政府在建立健全为民办实事长效机制上着力,使为民办实事工作走上制度化、规范化、长效化轨道,确保为民办实事的实效性,提高广大群众的满意度。市为民办实事工作的重点一是坚持“破七难”的首要目标;二是坚持大项目带动,通过扎实推进重大工程建设,把为民办的各项实事落到实处;三是坚持解决“三有一平衡”问题,真正做到“有钱办事、有人办事、有章办事”,推进区域、城乡和群体之间为民办实事机制的平衡发展;四是坚持落实责任制,把为民办实事情况作为政绩考核的重要内容,逐级层层抓落实,建立起“纵向到底、横向到边”的责任体系;五是坚持政府主导、群众参与,加大公共财政投入和转移支付的力度,营造为民办实事的舆论氛围,动员广大市民参与到为民办实事工作中来。

杭州市政府每年都在为民办实事项目上投入大量资金,因此,必须加强对实施单位的督查,开展实事项目绩效评估。2007年,杭州市人民政府正式启动了市级机关为民办实事工作绩效考核评估项目。历经4年,杭州市政府已基本建立起了一套为民办实事工作绩效评估体系。

(二)杭州市政府为民办实事工作绩效评估体系

杭州市从1992年开始政府绩效评估的探索和实践。迄今为止,杭州市的政府绩效评估工作主要经历了前综合考评时期、初步发展时期及深化发展时期这三个发展阶段。

前综合考评时期(1992—2000年)即单一目标考核阶段。1992年,杭州市在市直单位推行了目标管理责任制,一方面确保市委、市政府提出的各项目标任务的全面完成;另一方面,通过实施考核奖励,激发广大机关干部的工作积极性。

初步发展时期(2000—2005年)为目标考核、社会评价双轨并行阶段。2000年,市委、市政府为根治机关“四难”综合症(门难进、脸难看、话难听、事难办),转变机关作风,在全国率先推出了“满意单位不满意单位”评选活动。这一时期,市政府对各市级单位分别实行目标责任制考核和满意单位评选,这两种考评形式尽管有一定的联系,但相对独立运行。

深化发展时期(2005—)为综合考评模式正式确立、发展、深化阶段。为了整合各类考评资源,全面、准确地反映和评价市直各单位工作实际,探索建立符合科学发展观要求的考核评价体系,2005年下半年,市委、市政府成立专门课题组,经过反复调研论证,决定将目标考核、“满意不满意单位”评选(社会评价)进一步结合,同时增设领导考评,对市直单位实行综合考核评价,并正式采用了“综合考评”这一名称。2006年8月,市委、市政府决定,将原来分设的三个非常设机构——市目标办、市满意办、市效能办职能进行整合,成立正局级的杭州市综合考评委员会办公室,作为市考评委的常设办事机构。

新时期,杭州市的综合考评模式为及时发现并解决民生问题提供了有效的方向性指导。而着力于全面解决民生问题的为民办实事工作也成为了杭州市政府绩效评估工作的主要考核对象。

如今,杭州市政府已基本形成了一套为民办实事工作绩效评估体系,在评估制度、评估主体、评估内容、评估指标、评估方法、评估程序、评估利来国际娱乐网站的公开、反馈与运用等方面,都具有一定特色。(见图一)

图一:杭州市政府为民办实事工作绩效评估体系

1、评估制度

在杭州市政府各级部门、机关开始着手深入开展为民办实事工作的背景下,为了为进一步推进市政府为民办实事项目的落实,推动各实施单位树立绩效理念,有效提升市级机关为民办实事工作绩效管理与评估水平,2007年10月,杭州市人民政府办公厅印发了《市政府为民办实事项目绩效考核办法》(杭政办函〔2007〕311号),首次实现了杭州市政府为民办实事工作绩效评估项目的制度化。该办法具体规范了为民办实事工作绩效评估的考核对象、考核原则、考核内容以及考核方法及程序,为具体的为民办实事工作绩效评估提供了明确的、规范化的指导。

2、评估主体

目前,杭州市政府为民办实事工作绩效评估项目的基本做法是以市直各部、委、办、局及市直有关单位为考评对象,由社会评价、目标考核和领导考评三部分有机组成“三位一体”的考评整体架构。在杭州市政府推进为民办实事工作绩效评估项目的过程中,为民办实事工作牵头部门和责任单位、市政府办公厅和市综合考评委员会办公室、专家学者乃至市民都是整个绩效评估工作的评估主体。

各实事项目牵头部门和责任单位对评估任务负总责,对照年初下达的实事项目工作任务、进度及考核要求,实事求是地进行自查自评,形成书面自查报告。

市政府办公厅则牵头会同市综合考评办公室开展市政府为民办实事工作的制定、督查和考核工作,全程承担制定为民办实事工作项目、目标,实时督查监测实事工作、项目进展情况,对各项实事工作进行考核评估等任务。年初,市政府办公厅连同市综合考评办公室负责通过多种途径广泛搜集社会各界意见、建议,整理确定当年杭州市政府实事工作的工作目标及项目。每年市“两会”期间,市政府办公厅对政府工作报告和市政府为民办实事工作任务边分解边征求部门意见,分解到各有关部门,明确责任单位和配合单位,提出工作进度要求。在当年市政府为民办实事项目实施周期内采取网上检查、现场督查和督办通报等方式,对政府工作报告和市政府为民办实事工作完成情况的进行督查,按月、按季检查进度情况。市政府办公厅会同市考评办,每年定期或不定期地围绕当年的为民办实事项目,以实地检查的方式,了解具体项目的组织实施情况、进展情况、存在问题。年底将由市委综合考评办和市政府督查室等部门组成的考核组,对各地各部门的为民办实事情况进行年终督查,并且纳入到部门政绩考核中,同时将全年为民办实事项目形成书面材料(参阅件)向市人大报告。2009年年初,市政府办公厅就整理确定了市政府为民办实事工作的10项具体项目。

专家学者也是杭州市政府为民办实事工作绩效评估过程中的参与主体。市考评办每年都会同市绩效评估中心组织专家对实事项目实施过程中的成本投入和实事项目预算的执行情况,实事项目组织实施过程的复杂程度、工作难度情况,实事项目完成后取得的经济社会效益,以及对杭州经济社会发展的贡献等内容,从难度、效度、广度三个方面逐项进行打分,并分别对每个实事项目予以点评,提出意见建议。

杭州市政府为民办实事工作绩效评估工作坚持公民导向,政府每年通过广泛收集各界群众对政府施政的意见和建议,对市直单位的工作进行统一的全方位的考核评价。本年度考评中收集到的意见和建议,经认真梳理后,成为市委、市政府确立下一年度施政方针和内容,以及制定市直部门工作目标的重要依据;市直部门完成这些目标的情况被纳入年度目标考核,并接受人民群众的评判。人民在评判的同时,又向政府表达出新的利益诉求,政府不断接受人民新的利益诉求,不断接受人民重新评判。

通过多年的实践,杭州在政府绩效管理和为民办实事考核工作中逐步形成了一个稳定的、开放的、覆盖全市的公民参与网络。一方面,参评代表的广度得到拓宽。在每年的社会评价中,安排1万多名群众代表进行满意度测评,代表均从社会评价人员利来国际娱乐网站库中随机抽样而来,具有广泛的代表性。从2007年起,外来务工人员也被纳入评价层面。另一方面,公众参与渠道增加。市政府充分利用市民邮箱实名制的特点,试行网上评选;设立社会评价公开电话,接受社会公众的投诉与咨询。

政府与人民之间这种经常的、制度化的、平等的互动,已成为市委、市政府及政府各部门开展工作和权力运行的基本方式。据统计,2000年—2010年,共有20余万人次参加了社会评价活动,市政府共征集到10万余条(经梳理后数据)意见和建议,这些意见都得到乐政府的积极回应和有效解决,广大群众和企业成为最大的受益者。

3、评估内容

完成程度、市民满意度以及绩效程度是杭州市政府为民办实事工作绩效评估的主要评估内容。完成程度指实事项目牵头部门和责任单位的职责履行情况,即实事项目是否按照目标确定的内容和要求如期保质保量完成。市民满意度指实事项目牵头部门和责任单位在满足人民群众的需求与期望方面取得的成效。主要包括人民群众对实事项目绩效的总体满意度、给市民生活品质带来的影响等。绩效程度则指实事项目牵头部门和责任单位在实事项目实施过程中的成本投入和实事项目预算的执行情况,实事项目完成后取得的经济社会效益包括实际成效和可预期效益,以及对杭州经济社会发展的贡献等。

4、评估指标

实事工作绩效评估项目将综合考评的基本分值设定为100分,其中社会评价50分,按比例随机抽取市民、企业、市党代表、市人大代表、市政协委员、专家学者等9个层面的1.5万投票人员,对市直单位进行满意度评价;目标考核45分,主要是考核市直单位职能目标和共性目标的完成情况;领导考评5分,由市四套班子领导对市直单位的总体工作实绩进行评价;另设置创新创优目标,为综合考评加分项目,实行绩效评估。其中,社会评价部分的一级评估指标为服务态度和工作效率、办事公正和廉洁自律以及工作实效和社会影响。目标考核部分的一级评估指标有职能工作目标完成情况和共性工作目标完成情况。职能工作目标包括市委市政府规定的重点工作、部门职责范围内的重点任务和专项工作,如依法行政、电子政府等;共性工作目标则包括领导班子建设及廉政建设等。领导考评部分的一级评估指标则有工作目标、交叉任务及社会效果等。

5、评估方法

杭州市为民办实事工作绩效评估实行分级管理、逐级考核以及月度反馈、年中检查、年终考评、综合评定的方法。在此基础上,杭州市政府还形成了一套具有创新性、比较客观、公正、科学和可操作的公共部门综合绩效考核方法。

第一,对市直各单位依据工作性质加以分类并设定不同的评选系数。第二,依据利来国际娱乐网站对称原则,界定三类考核的不同主体和考核的具体内容并规定不同权重。第三,在社会评价中,按照适宜度原则确定考评主体,并对不同考评主体规定不同的评价权重。第四,用科学抽样方式确定市民和企业的参评人员和单位,对除市民和企业之外的参评主体实行人员选择和投票结果统计的两次80%抽样。第五,动态设置达标线。第六,在综合考评中,专门设置了创新创优目标,各部门自愿申报,由专家组独立进行绩效评估,进行加分或倒扣分。

这些方法较好地解决了不同部门之间工作绩效的可比性问题,缓解了考评主体在知识和利来国际娱乐网站上的不对称,限制了可能的策略行为,把领导评价和群众评价、定性评价和定量评价、科学评价和民众感官度评价、以及考核与评比有机地统一起来;同时,这些方法也较好地维持了政府部门在创新和绩效之间的平衡,引导政府部门在注重绩效的前提下进行创新。

6、评估程序

杭州市政府为民办实事工作的整项绩效评估项目按照“日常督查——单位自查——组织考核——表彰奖励”的程序推进进行。

日常督查,即各实事项目责任单位在每月25日前对实事项目进展情况进行自查,并分别报牵头部门和市政府办公厅督查处。各牵头部门在“中国杭州”政府门户网站“为民办实事项目”栏目上对当月实施内容、进展情况进行加载更新。市政府办公厅会同市考评办负责对各个实事项目的进展情况进行定期或不定期的检查,检查结果作为年终考核的依据之一。
  单位自查,即实事项目完成后,各责任单位要做好自查工作,并将自查情况报牵头部门,由牵头部门按照目标规定的内容要求,形成实事项目完成情况材料,报市政府办公厅督查处。

组织考核,即市政府办公厅会同市考评办组织力量对实事项目完成情况进行考评,包括目标考核、市民评议、绩效评估、综合评定四个部分。

表彰奖励,即由市政府进行通报表彰,并在《杭州日报》和杭州政府门户网站上公布表彰名单。

杭州市通过综合考评“评价——整改——反馈——再评价——再整改——再反馈”这一工作机制,推动政府实事工作绩效评估体系持续改进,取得了明显的成效。

7、评估利来国际娱乐网站的公开、反馈与运用

杭州市政府为民办实事工作绩效评估项目尤其重视和突出对评估利来国际娱乐网站的公开与反馈。市政府每年都会保证将社会评价年度报告发布在网站、报纸等公众媒体上,并以媒体为载体,设立绩效评估专版,让社会公众更多地了解考评对象的基本情况和工作业绩,努力缩小社会评价中的利来国际娱乐网站不对称。2011年,杭州市考评办还首次向社会公开发布了《社会评价意见报告》,并列出每个单位的整改重点,在杭州日报、政府门户网站上公布。

同时,评估结果的运用也是杭州市政府为民办实事工作绩效评估项目的重要环节。一方面,政府会将实事项目绩效考核结果按工作任务(共计36项)分别进行汇总并计入相应的18家牵头单位的目标考核中。另一方面,市政府也会对实事项目按项考核得分进行汇总,按得分高低综合评定,并将评定结果报市政府审定后,予以表彰奖励。实事项目按项计算市民满意度评价平均得分率,凡市民满意度评价平均得分率低于60%的,取消参加实事项目评奖资格。

(三)杭州市政府为民办实事工作绩效评估实施成效

自深入开展政府为民办实事工作绩效评估以来,杭州市政府各部门、机关作风越来越好,干部服务意识和能力越来越强,政府效能越来越高,党群政群干群关系越来越密切,人民群众对政府工作的满意度越来越高。实践证明,综合考评已成为转变机关作风的“撒手锏”,破解民生问题的“指挥棒”,促进科学发展的“助推器”,引领创新创优的“方向标”,为杭州经济社会发展和构建和谐社会注入了强劲动力。可以说,至今为止,杭州市政府的该绩效评估工作取得了较为突出的成效。

首先,注重“眼睛向下”,较好地解决了对上负责与对下负责的统一,形成了符合科学发展观的责任机制。在杭州综合考评的实践中,突出了公民导向,市民能够有序参与城市公共管理和对政府工作的监督,并拥有最大的评判权,从而引导机关各部门“眼睛向下”,有效地克服“官本位”,树立“以人为本”的理念,不断增强服务意识,改进工作作风,提升整体效能,做到“对上负责”与“对下负责”相统一。

其次,注重“内外结合”,较好地解决了以往以内部考核为主、缺乏外部评价和监督的问题,形成了强大的压力机制。通过对组织考核(目标考核、领导考评)与社会评价两种考评方法的整合,既保证了内部组织考核的有效性,同时又通过民情民意表达渠道的制度化建设,进一步提升了综合绩效考评的公信度,较好地解决了“自上而下”考评的信度缺失和“自下而上”评价的效度缺失问题。综合考评采用“淘汰制+达标制”,通过多年来的调整和优化,把激励机制和约束机制有机地统一起来,使压力和动力相辅相成,促进市直单位不断创新创优,改善服务水平,提升综合绩效,从而优化了杭州市的发展环境。

再者,注重“评价反馈”,有效地促进了民生问题的解决,形成了绩效持续改进的工作机制。在2005年至2007年《瞭望东方周刊》的全国性调查中,杭州市连续3年被评为人民幸福感最高的城市;在《福布斯》杂志“中国大陆最佳商业城市”的评选中,杭州市连续5次名列榜首;连续4年被世界银行评为“中国城市总体投资环境最佳城市”第一名。


四、深入推进杭州市政府为民办实事工作绩效评估的对策

通过多年的实践和探索,杭州市政府为民办实事工作绩效评估已经基本形成了全方位的绩效考评体系,并成为当前我国政府绩效评估的典型模式之一。但与国外政府绩效评估模式相比,无论在理论层面还是实践操作层面,都还面临一系列问题和挑战。因此,有必要对当前实事工作绩效评估存在的问题进行系统梳理,从而准确定位有利于深入推进杭州市政府为民办实事工作绩效评估的有效对策。

(一)杭州市政府为民办实事工作绩效评估存在的问题

第一,杭州市政府为民办实事工作绩效评估体系还没有实现全覆盖。绩效评估应用的范围比较有限,评估工作缺乏相应法律和法规作保障,缺乏激励机制和长效机制,实践中存在一定的盲目性。尤其是市政府为民办实事工作还没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架,绩效评估的随意性很大;缺乏统一的领导机构和绩效标准,无法进行部门或地区间的比较评估。

  第二,绩效评估工作的考评利来国际娱乐网站化程度还不够高,采用的方法也有待完善。市政府为民办实事工作考核还没有建立科学的评估指标体系,评价工作绩效不是依据业绩和对组织目标和使命的贡献,而常常依据的是是否严格遵守规则,是否迎合了上级机关的意图。同时,公众和行政相对人的参与度也有待提高。

第三,理论引导力度不够。当前,政府部门以及国内专家学者对政府部门绩效评估都普遍缺乏深入研究,对专门基于为民办实事工作的绩效评估研究更是寥寥无几。这导致了市政府为民办实事工作绩效评估对目标仍旧界定不清,评估标准比较单一,指标设置过于笼统,评估方法不够科学,评估手段落后,评估结果缺乏实质性应用。有的领导干部对绩效评估认识不到位,对绩效评估重视不够,甚至有抵触情绪,致使绩效评估工作停滞不前。

第四,公民参与的广度和深度需要进一步拓展。部分政府部门、机关在工作中存在严重的形式主义,把评估活动当作“政绩工程”、“面子活”,空头支票多,抓落实少,虎头蛇尾多,善始善终少,不能变压力为动力,推动政府职能和作风转变。绩效评估也存在缺位、错位、越位的问题,许多大检查、大评比不仅没有取得效果,反而使检查、评比成为了基层单位的一种负担,直接对政府形象造成了严重损害。

(二)深入推进杭州市政府为民办实事工作绩效评估的对策

要保障杭州市政府为民办实事工作绩效评估的深入推进,促进完善、系统的为民办实事工作绩效评估体系的形成,使得评估工作真正发挥应有作用,就必须着眼于杭州市政府为民办实事工作绩效评估存在的问题,找准完善、发展绩效评估的有效对策。为此,可以从建立全覆盖的政府绩效管理综合考评体系、构筑更完善的社会公众参与平台、强化绩效理念和建设利来国际娱乐网站系统这几个方面入手,以解决目前市政府实事绩效评估工作所面临的问题。

1、建立健全条块结合、覆盖全市的政府绩效管理综合考评体系

绩效评估是一项系统工程,要使绩效评估形成长效机制,必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系。绩效评估体系具体应包括评估指标体系、评估方式体系、评估程序体系、评估组织体系、评估制度体系、评估利来国际娱乐网站系统等。要从系统化角度设计政府绩效管理和为民办实事绩效评估体系。

绩效评估不是一套简单的指标体系和评估方法堆砌而成。一个好的绩效评估体系至少要明确以下几个问题:为什么评估、评估什么、谁来评估以及如何评估等,而且这些问题之间要形成有机的联系和对应关系。尽管可能不会有统一的评估模式,但一定要有系统、科学的思考和逻辑。同时要对绩效管理系统进行持续的改进和优化。

实践表明,一个好的绩效管理系统是在使用中持续改进和完善的,因此,不应该过早地对绩效管理系统提出质疑,而应该在结合组织发展的进程和组织成员态度的改变,对原有绩效管理系统存在的问题进行认真分析,寻找原因,并有针对性地加以改进和完善。

目前,杭州政府绩效管理综合考评只限于市直单位,要按照深入贯彻落实科学发展观,促进区域经济社会全面协调可持续发展,推进生活品质之城建设,同时有效整合各项考评资源,提高政府工作绩效的指导思想,结合中组部对地方党委、政府班子考评和杭州市“生活品质之城”评价指标的设计,抓紧实施对区、县(市)的综合考评。通过对区、县(市)实行综合考评,对各地的发展状况、发展水平、发展潜力作出总体评估,引领各地进一步全面把握科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求,顺应人民群众的新期待,正确认识和妥善处理城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展的关系,促进各地既讲物质财富又讲精神财富,既讲改善民生又讲发扬民主,既讲GDP又讲绿色GDP,争当践行科学发展观的排头兵。同时,要加强对各区、县(市)的指导,进一步完善各区、县(市)对乡镇、街道和直属单位的综合考评。

2、构筑更具“广度”和“深度”的社会公众参与平台

首先,需要进一步拓展民情民意表达渠道。要进一步扩大公民有序政治参与,积极创造条件,让知情人群和有参与意愿的人员都有机会参加社会评价,从深层次上落实广大人民群众的知情权、参与权和表达权;要建立综合考评利来国际娱乐网站员队伍和社情民意利来国际娱乐网站库,将12345市长公开电话、96666效能投诉、“民情热线”、网络、新闻媒体等日常民意渠道反映的有关情况纳入社会评价范畴。

其次,要营造公民与政府之间的良性互动平台。通过强化“评价——整改——反馈”工作机制,激发公民参与热情,推动政府服务绩效的持续改进。要建立健全社会评价利来国际娱乐网站发布制度,对社会评价意见进行全面分析研究,形成年度报告并公开公布;要向社会公众定期公布社会评价意见重点整改目标及整改结果,使市民对市直单位重点整改目标完成情况的监督成为推进民生问题解决的“利器”。要开展治理诊断调查,努力破解社会评价中反映的一些热点、难点问题。

再次,要努力提高社会评价的效度。学习借鉴国外行之有效的民意调查方法,不断改进和完善社会评价办法,尝试将入户调查、听证调查等方法引入社会评价,力求社会评价更具代表性、针对性、有效性,评价结果更加客观、真实、准确。

3、强化绩效理念,实现传统目标责任制考核向绩效管理转变

首先,目标管理要从重数量轻质量向数质并重转变。按照落实科学发展观和牢固树立正确政绩观的要求,今后在政府绩效管理上不仅要看目标任务是否完成、服务态度和工作作风如何,还要看完成目标的质量如何、公众是否满意,更要看投入产出、成本效益。

其次,要逐步扩大绩效评估的范围。在创新创优目标、市政府为民办实事项目统一实行绩效评估的基础上,将绩效评估逐步扩大到专项目标、职能目标及共性目标的考核,对涉及民生的重大项目实行专项社会评价。

再次,要探索第三方评估。绩效评估是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评估机构独立工作,免受被评估的政府机关干扰,保证评估结果真实可信,有必要逐步形成相关的独立评估机构。美国为推动政府机构绩效评估,在国家绩效评荐小组下设了专门的绩效评估研究组,定期发布研究报告,总结各地绩效评估实践活动并提供技术上的指导。美国的锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估并发布评估报告,引起政府和公众广泛关注。我市可以考虑在市综合考评办、相关研究机构和高校中成立由各方面专家组成的绩效评估机构。专业评估机构接受评估主体的委托,对政府绩效进行准确、客观、公正的评估。建立健全绩效评估专家库,与学术研究机构建立紧密合作关系,充分发挥各类专家在绩效评估中的咨议作用。通过市场化运作机制,选择公信力较高的专业中介机构,对部分专项目标或工作部门,开展第三方社会评价,并出具年度绩效报告,提升政府绩效评估的公正性和科学性。

4、拓展绩效管理思路,建设为民办实事工作绩效评估利来国际娱乐网站系统

绩效评估的内容,说到底评的是利来国际娱乐网站,如果缺乏有效的工作利来国际娱乐网站,绩效评估结果也不可能准确。进一步发展完善“数字考评”系统,实现政府绩效管理、为民办实事考核的动态化、定量化、现代化管理。充分运用网络和利来国际娱乐网站技术,以及各部门电子政务应用成果,建立资源共享、实时监控、定量考核、全程管理的数字考评系统。一是依托统一的电子政务网络和数据交换平台,实现综合考评利来国际娱乐网站管理系统与市直各单位业务管理系统的互联互通、利来国际娱乐网站共享,实现各类工作目标涉及的业务流程、相关数据的日常跟踪、核验和动态管理,提升目标管理的精准度和有效性。二是通过完善“杭州考评网”功能,强化利来国际娱乐网站公开、公众参与、互动应用、网上处理能力建设,努力实现综合考评资源网络化、管理利来国际娱乐网站化、办公自动化,提升综合考评利来国际娱乐网站化水平。


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