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《杭州市政府投资项目概算管理办法(试行)》立法后评估报告
  |   2017-11-20   |  

《杭州市政府投资项目概算管理办法(试行)》立法后评估报告

      

2013年12月30日,杭州市发展和改革委员会(以下简称“杭州市发改委”)、杭州市城乡建设委员会依据《浙江省政府投资项目管理办法》、《浙江省政府投资预算管理办法》,通过前期调研,结合杭州市实际,制定了《杭州市政府投资项目概算管理办法(试行)》(杭发改投资〔2013〕422号)(以下简称“《办法》”),《办法》于2014年2月1日起施行。本所接受杭州市发改委的委托,根据《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(杭府法发[2007]12号)和《关于开展2016年度规章立法后评估工作的通知》(杭府发〔2016〕9号)要求,对《办法》开展立法后评估工作,期间,本所律师向《办法》涉及的各方主体广泛征集了意见,并向相关行业的公司开展问卷及电话调研,真实了解《办法》贯彻执行情况。现就立法后评估工作出具本后评估报告:

一、           评估工作的基本情况

1.      制定后评估工作实施方案

根据杭州市发改委的要求,将《办法》列入2017年规范性文件后评估对象。杭州市发改委法制处要求根据有关文件于2017年6月启动《办法》后评估工作,委托浙江六和律师事务所开展相关后评估工作。本所律师于2017年6月制定了后评估实施方案,于2017年8月完成后评估任务。

2.      后评估工作实施方式

《办法》的后评估工作主要包括书面审查评估、评估调研和尽职调查工作。其中,书面审查包括对《办法》的内容是否符合合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准及立法技术性标准的评估;评估调研包括问卷调查、现场调研、邮件及电话调研等。

3.      撰写后评估报告

2017年7月下旬至8月上旬按照规范性文件后评估规定的内容形成《办法》后评估报告。在评估《办法》技术条款的法律适应性基础上,重点就实施成效进行评估论证,并从整体上形成《办法》后评估结论和建议。

二、           《办法》立法后评估内容

为进一步规范杭州市政府投资项目概算管理,有效控制投资规模,提高资金综合效益,科学安排政府投资,依据《浙江省政府投资项目管理办法》、《浙江省政府投资预算管理办法》,通过前期调研,结合杭州市实际,杭州市发展和改革委员会、杭州市城乡建设委员会制定了《杭州市政府投资项目概算管理办法(试行)》,自2014年2月1日起施行。

根据杭州市发展和改革委员会的委托及相关通知要求,《办法》列入2017年规范性文件后评估对象。现针对《办法》中的各项制度设计和程序规定是否具有合法性、合理性、协调性、可操作性进行评估,并就《办法》的立法技术进行评估,对有关法律责任的规定是否合理,是否需要进一步完善等作出评价。

(一)   合法性评估

根据《浙江省行政规范性文件管理办法》(浙政令〔2010〕275号)规定,县级以上人民政府所属工作部门可以指定行政规范文件,规范性文件的的制定程序包括立项、起草、公开征求意见、合法性审查、按照国家有关规定经集体讨论决定和公布、备案几个步骤。经本所律师审查《办法》立项申请及批准文件、送审稿和起草过程中的记录、法制机构的修改意见和草案、《办法》决定和公布的通知及规范性文件备案文件等,《办法》系由杭州市财政局依据《浙江省政府投资项目管理办法》、《浙江省政府投资预算管理办法》,通过前期调研,结合杭州市实际制定,经市政府法律审查同意,于2013年12月30日向杭州市各有关单位下发,自2014年2月1日起施行,符合《浙江省行政规范性文件管理办法》的规定及要求。

经与包括但不限于《国务院关于投资体制改革的决定》、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》、《浙江省政府投资预算管理办法》、《浙江省政府投资项目管理办法》等上位法的比较分析,没有发现冲突或相悖的情况,在适用范围、部门分工、概算编制的设计单位的要求、投资估算限额、特殊情况下的特批、重新审批的情形等方面,均与上位法保持一致,同时,补充了概算审查和批复的具体流程,增强了《办法》的可操作性。然而,《办法》也有可以改进之处,例如:

特殊情况下的处理流程细化。在申请概算的项目的审查原则方面,《中央预算内直接投资项目管理办法》第二十七条规定“项目由于政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需调整投资概算的,由项目单位提出调整方案,按照规定程序报原概算核定部门核定。概算调整幅度超过原批复概算百分之十的,概算核定部门原则上先商请审计机关进行审计,并依据审计结论进行概算调整。”然而《办法》仅规定“由于价格上涨、政策调整和不可抗力等因素造成概算超过原批准概算的,经核定后予以调整”;

法律责任设定及罚则可细化。《办法》第四条、第二十六条对各个部门的职责分工比较简单,相对来说,《浙江省政府投资项目管理办法》等上位法规定的更加详细,在实务操作中更便于适用。此外,在《办法》第五章第二十九条规定“严重超项目概算的以及擅自扩大建设规模、调整建设内容或功能、提高建设标准的,概算管理部门会同市监察局报请市政府,依法依规追究相关单位责任人的责任”,但是在《浙江省政府投资预算管理办法》和《浙江省政府投资项目管理办法》中均相对明确违规违法的行为及其应追究的法律责任,相比较而言,在罚则的实际适用上,《办法》尚有完善的空间。

综上,《办法》虽然在一些细节上有补充完善的空间,但是其整体而言不违背上位法的规定,符合合法性标准。

(二)   合理性评估

《办法》第三条规定“本办法适用于项目初步设计由市级部门审批的政府投资项目。项目初步设计由区、县(市)部门审批的政府投资项目可参照执行。”考虑到了《办法》对区、县(市)部门审批的政府投资项目和市级部门审批的政府投资项目的差异,措施适当。《办法》第六条规定“涉及国家安全、国家机密或者抢险应急救灾等特殊项目,另行规定”,兼顾一般情况和特殊情况。同时,《办法》规定了设计单位初步设计文件、项目单位初审、概算管理部门审查、各相关部门监督管理等环节,体现了公平公正原则。此外,《办法》第六条规定“项目概算未经批准的政府投资项目,不得进行工程招标和开工建设,财政部门一律不得拨付建设资金。”,第八条规定了概算标准和明确要求,第十二条规定“概算管理部门可以委托具备概算审查能力的杭州市行政事业单位或符合相应资质要求的中介机构对项目概算进行审查。市本级财政投资项目的概算审查费用由财政部门在部门预算中安排,其他项目的概算审查费用纳入建设项目其他费。”第二十条规定“项目单位和代建单位应当加强对工程变更的管理,按市政府投资项目工程变更管理的相关规定,履行必要的审批手续。重大和较大工程变更未经审查的,财政部门在工程决算和资金拨付时,不予认可。”第二十一条规定了项目实施期间,由于市场人工和材料价格异常波动、政策调整、批准的工程变更累计总额增加等原因导致的重新审批情形。第二十六条规定“市发展改革委、城乡建委、财政局、审计局等部门应各负其责,对政府投资项目的概算管理、投资控制、资金拨付等方面实施监管。”等。

上述列举的《办法》规定的行政相对人的委托设计规范和各项管理措施,目标明确,责任设定具体,体现了行政相对人的设计、提交审核的义务以及监督管理部门的审批、核定职责,体现了规范性文件管理措施具有合理性。

(三)   协调性评估

结构体系逻辑性较强。《办法》共三十二条,按照其内在逻辑顺序,大致可以划分为:第一条至第六条为“总则”,阐述了规范目的、适用范围、管理主体;第七条至第十条为“概算编制”,阐述了概算编制的编制主体要求、编制原则、编制要求、初审要求等;第十一条至十八条为“概算审查和批复”,阐述了管理部门的审查期限、审查主体、审查原则、审查报告的要求特殊情况的调整等;第十九条至第二十五条为“概算执行和调整”,阐述了概算控制预算原则、概算执行的管理、项目实施期间特殊变化的重新审批、申请调整概算的要求和审查程序等;第二十六条至第三十条为“监督管理”,阐述了监督管理主体及分工、超概算项目的管理等。第三十一条至三十二条为“附则”,明确了施行日期。

从条文结构来看,《办法》内在结构严密,富有条理,符合逻辑,结构协调性较强。

与同位阶规范性文件相互协调。通过与包括但不限于《杭州市预算监督条例》、《杭州市智慧经济促进条例》、《杭州市国家建设项目审计办法》、《杭州市内部审计工作规定》等法规文本的对比分析,《办法》中的相关规定与同位阶的法律规范或配套的规范性文件比较衔接,不存在相互抵触和冲突的现象。

(四)   可操作性评估

根据《办法》第五条规定:“政府投资项目概算管理包括概算编制、概算审查和批复、概算执行和调整等环节”,并分别在第二章规定了概算编制环节、第三章规定了概算审查和批复环节、第四章规定了概算执行和调整环节,从《办法》的条款设置上看,各环节衔接顺畅、规定详细,具有较好的可操作性。

通过四年多的实践,根据杭州市发改委审批概算的档案审阅以及杭州市区司法局的项目档案审阅,可以看出在实际审批过程中较好地适用了《办法》规定的各个环节要求,无不利于实际操作的条款设计。根据问卷调研回收统计情况,行政相对人对《办法》实施过程中的便捷度、实效性均比较满意。从《办法》的实际实施过程中看,适用顺畅,具有较好的可操作性。

(五)   立法技术评估

《办法》的结构体系逻辑性较强,在上述协调性评估中已有论述,不存在不同章节之间、前后条文之间明显冲突的情况,此处不再赘述。

《办法》的语言表达准确、严谨、简明。如对政府投资项目的定义表述为“全部或部分使用下列资金所进行的固定资产投资项目:……”,以及“概算编制”、“概算批复”、“估算控制概算”、“概算控制预算”等用词表述明确、易懂。

三、           《办法》立法效果总体评估及后评估结论建议

(一)    《办法》立法效果总体评估

《办法》属于政府规范性文件,是依据《浙江省政府投资项目管理办法》和《浙江省政府投资预算管理办法》,结合杭州实际情况制定的。其主要目标是为了规范政府投资项目概算管理,科学合理安排政府投资预算,有效控制投资规模,提高资金综合效益。《办法》的制定实施,切实提高了杭州市政府投资项目的概算管理效率,有效地控制了投资规模,为优化政府投资预算结构提供了重要的制度支撑。具体体现在:

1. 政府投资项目预算审批有序推进。根据对市级及区级的概算审批案卷抽查,《办法》实施以来政府投资项目概算审批手续完整、推进有序、归档及时,既有利于审批过程中的交接,也便于项目推进过程中的监管。

2. 构建了分工协作、齐抓共管的政府投资项目概算管理体系。有关部门根据各自职责,协同配合,有效简化行政审批手续。《办法》着眼于构建一个多方参与、通力协作的管理体系,市发展改革委和城乡建委作为市政府投资项目概算管理部门,按各自初步设计审批职能负责政府投资项目概算审批管理工作,市财政局参与概算审查并负责市本级财政投资项目的资金拨付工作。其他相关部门根据各自职能参与概算管理工作。通过各部门的合作,已初步建立分工协作的管理体系。

3. 有效控制了政府投资项目的规模、有效开展了对投资款项使用的监督。从前期的项目设计开始,《办法》即要求贯彻“估算控制概算”的原则,要求设计单位进行限额设计。概算审查环节设置了初审、报审、复核、批复审查等,能够有效地控制项目概算金额和项目的匹配度。此外,市发展改革委、城乡建委、财政局、审计局等部门均参与到对政府投资项目的概算管理、投资控制、资金拨付等方面实施监管中,能够更好地完成对政府投资项目资金的监督管理。

(二)    《办法》后评估结论建议

基于《办法》的制定目标,结合后评估分析和调研成果,《办法》虽然存在诸如涵盖内容的部分条款需要细化明确和补充、对责任人缺乏针对性的处罚要则等不足,但这些不足并不影响《办法》的具体执行,且在执行过程中形成的一些政策和措施已经取得了显著突出的成效。因此,本期后评估建议对《办法》进行修改后继续使用,或不进行修改,待条件成熟时将《办法》上位成《政府投资概算管理条例》时再作相应地补充、修改和完善。

 

 

浙江六和律师事务所

2017年8月10日




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